Характер на заповедите на министъра на здравеопазването
От началото на кризата с разпространението на заболяването COVID – 19 у нас в юридическите среди се появиха спорове относно характера на издадените от министъра на здравеопазването заповеди, с които се въвеждат противоепидемични мерки.
По – голямата част от обществеността не следи развитието на тези спорове, тъй като ги счита за теоретични и касаещи единствено юристите.
Това, обаче, далеч не е така, тъй като именно от отговора на въпроса за характера на издадените от министъра на здравеопазването заповеди, с които се въвеждат противоепидемични мерки, зависи тяхната законосъобразност, а оттам и законосъобразността на наложените за неизпълнението им санкции, които към момента са свързани най – вече с нарушаването на карантина и с разходка на забранени за това места. Това означава и че според характера на издадените заповеди зависят и средствата за защита на гражданите, санкционирани за нарушаването им.
Издадените от министъра на здравеопазването заповеди като общи административни актове
Съгласно разпоредбите на Административнопроцесуалния кодекс, общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.
Така, типичните характерни особености на общите административни актове се разкриват в тяхното „еднократно правно действие“, както и в неопределения кръг на адресатите.
По отношение на коментираните заповеди на министъра на здравеопазването, с които се въвеждат противоепидемични мерки, неопределеността на броя на адресатите е безспорно налична тяхна характеристика. Основният правен спор по отношение на правния характер на тези заповеди се води във връзка с въпроса за тяхното правно действие – дали то е еднократно, което е типично за общите административни актове или е многократно, което е типично за нормативните административни актове.
Според правната теория, що се отнася до еднократното правно действие, то не следва да се оценява единствено във връзка с определен период на валидност, нито с изчерпването на задължителната сила на съответния акт. Така, може да се приеме, че издадените от министъра на здравеопазването заповеди за въвеждане на противоепидемични мерки, представляват общи административни актове по смисъла на горното определение, тъй като в тях е предвиден конкретен срок на действие, който може да бъде променян в зависимост от развитието на епидемичната ситуация в страната – нещо, което е поначало нетипично за нормативните административни актове.
В този случай, издадените от министъра на здравеопазването заповеди за въвеждане на противоепидемични мерки, биха се подчинявали на няколко важни процесуални правила, чието неспазване би довело до тяхната незаконосъобразност.
На първо място, откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин. Уведомяването трябва да включва и основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството (писмени предложения и възражения, участие в консултативни органи, участие в заседания на колективния орган, издаващ акта, обществено обсъждане).
Заинтересованите лица и техните организации имат право на достъп до цялата информация, съдържаща се в преписката по издаване на общия административен акт, освен ако тя не е класифицирана.
На второ място, общият административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации.
На трето място, съдържанието на общия административен акт следва да бъде съобщено по реда на уведомяването за започване на производството по издаването му. Във всички случаи, в които в него са участвали определени заинтересовани лица, съдържанието на акта следва да им бъде съобщено персонално.
Това са, обаче, общите правила, които следва да се спазват по принцип при издаване на общи административни актове и от които съществува изключение. То се отнася до общите административни актове, издавани в неотложни случаи. Такива са налице, когато трябва да се предотвратят или преустановят нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, както и за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите.
Тогава, някои от гореизброените условия за уведомяване и участие на заинтересованите лица в хода на производството по издаване на акта, могат и да не се спазят. В този случай, съображенията за издаване на акта се оповестяват в хода на изпълнението му.
Що се отнася до издадените от министъра на здравеопазването заповеди за въвеждане на противоепидемични мерки, може да се приеме, че същите попадат в обхвата на горното изключение и че представляват общи административни актове, издадени с цел осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите. Това означава, че е законово допустимо да не се спазят някои от разпоредбите, свързани с уведомяване за откриване на производството по издаване на тези заповеди, както и с участието на заинтересованите лица. Във всички случаи, обаче, съдържанието на акта трябва да бъде оповестено.
В конкретния случай, това се случва чрез използване на средствата за масово осведомяване, като всички мерки се оповестяват по електронните медии и новинарските емисии на националните телевизии. Издадените от министъра на здравеопазването заповеди за въвеждане на противоепидемични мерки са достъпни и на сайта на Министерството на здравеопазването.
Издадените от министъра на здравопазването заповеди като нормативни административни актове
От друга страна, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати, имат многократно правно действие и се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по – висока степен.
Компетентните органи са изрично овластени от Конституцията и законите, като министърът на здравеопазването поначало е сред тях.
По отношение на нормативните административни актове е налице особен процесуален ред за издаването им, в който се включва обсъждане на проекта, заедно с представените становища, предложения и възражения, както и обнародване в „Държавен вестник“. Неизпълнение на последното условия води до липса на задължителна сила на съответния нормативен административен акт, тъй като няма основания за влизането му в сила.
Макар в правните среди да съществува теория, че издадените от министъра на здравеопазването заповеди на министъра, с които се въвеждат противоепидемични мерки, представляват нормативни административни актове, тя е трудно обосновима. Действително, не липсва практика на Върховния административен съд, съобразно която за нормативни административни актове се приемат различни заповеди на министъри, но наименованието на съответния акт не е критерий за правната квалификация на неговия характер.
Всъщност, по отношение на издадените от министъра на здравеопазването заповеди за въвеждане на противоепидемични мерки липсва един от основните белези на нормативните административни актове, а именно това да са издадени по приложение на закон или подзаконов нормативен акт от по – висока степен. В конкретния случай, те са издадени въз основа на законова делегация във връзка с изпълнение на правомощия на държавен орган по реда на Закона за здравето и по същество не представляват особени правила по неговото приложение.
Въпреки това, обаче, ако се приеме, че така издадените заповеди на министъра на здравеопазването, представляват нормативни административни актове, то всички санкции, наложени за неспазването им ще трябва да бъдат отменени, поради липсата на обнародването им в „Държавен вестник“.
В заключение
Така, макар и на пръв поглед спорът относно характера на издадените от министъра на здравеопазването заповеди за въвеждане на противоепидемични мерки да изглежда чисто теоретичен, то в зависимост от определянето на този характер, последиците от неизпълнението им ще бъдат различни.
Във всички случаи, за да се стигне до категорично становище дали тези заповеди представляват общи или нормативни административни актове, то този въпрос трябва да бъде повдигнат пред съд, който да извърши преценката. Обичайно, този въпрос ще бъде преюдициален във връзка с оспорване на наложени санкции за нарушаване на противоепидемични мерки.
Не е изключено, обаче, това да се случи и при директно оспорване на тези заповеди пред административните съдилища.
____________________________________________________________________
Информация за различните видове права, задължения и средства за защита за нарушаването им в условията на извънредно положение, можете да намерите в секцията „Извънредно положение“.
Още интересни теми, свързани с прилагането на административнонаказателна отговорност, можете да намерите в секцията „Административно право“.
Адвокатска кантора „Петкова“ предоставя специализирана правна помощ и процесуално представителство по административнонаказателни дела.