Извънредно положение, Нормотворчество и оценки на въздействието

Мерките след извънредното положение – теория на безпорядъка. Част втора

Законът за изменение и допълнение на Закона за здравето, обнародван в извънредния бр. 44 на „Държавен вестник“, публикуван на 13.05.2020 г. уреди не само правомощията на държавните органи във връзка с обявяването на извънредна епидемична ситуация, но и мерките след извънредното положение, които да се прилагат чрез Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. и за преодоляване на последиците. 

Темата за мерките след извънредното положение, предвидени в самия Закон за здравето коментирахме в статията „Мерки след извънредното положение – теория на безпорядъка. Част първа“

Както бяхме обещали в нея, днес ще коментираме мерките след извънредното положение в част втора на нашата теория на безпорядъка. Фокусът ще бъде насочен към Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. и за преодоляване на последиците и към измененията, осъществени с него. 

Още в началото трябва да се отбележи, че проблемите, свързани с мерките след извънредното положение, отразени в този закон съвпадат напълно с някои проблеми, коментирани в част първа от темата. Това е така, тъй като и тук се разкрива онази притеснителна тенденция, според която проектите на законодателни актове не се подлагат на обществено обсъждане. Измененията в Закона за мерките и действията по време на извънредното положение също като тези в Закона за здравето са внесени с един и същ проект, чийто съставител е Министерският съвет. 

Законовият път за предложение от страна на върховния орган на изпълнителната власт до Народното събрание за приемане на законодателни изменения е чрез решение, придружено с мотиви, предварителна оценка на тяхното въздействие на обществените отношения и обществения живот, обществено обсъждане в Портала за обществени консултации, проведено за срок най – малко 14 дни, таблица за постъпилите и приети становища от граждани и юридически лица, както и с мотиви за неприемането на такива становища. Нищо от това не се е случило, но не съществува процедура за оспорване на закон, поради неспазване на процедурата по приемането му. Такава възможност съществува единствено за подзаконовите нормативни актове. 

От друга страна, макар и самият закон, уреждащ мерките след извънредното положение да има някои положителни страни, по – сериозният проблем е, че разкрива няколко съществени недостатъци. Именно тях ще разгледаме в днешната тема. 

 

Мерките след извънредното положение, свързани с неизпълнение на парични задължения

Безспорно позитивен е подходът, в който се търси защита на длъжниците по време на здравната криза с цел да се осигури тяхното оцеляване. 

Ето защо сред мерките след извънредното положение беше уредено удължаване на срока, в който следва да бъдат спрени публичните продани и въводите във владение срещу физически лица (граждани) с два месеца след неговата отмяна.

По същия начин беше уредена и забраната за налагане на запори на банкови сметки на физически лица и на лечебни заведения, запори върху трудови възнаграждения и пенсии, обезпечителни мерки върху медицинска апаратура и оборудване, както и извършването на описи на движими вещи и недвижими имоти, собственост на физически лица. Изключение от забраната представляват задълженията за издръжка, за вреди от непозволено увреждане и за вземания за трудови възнаграждения. 

Казано по – просто, за гражданите, които имат дължими  и неизплатени парични задължения, това означава, че техните кредитори (напр. банки и колекторски фирми), няма да могат да търсят принудително изпълнение чрез налагане на запори на банкови сметки и заплати за срок от два месеца след отмяната на извънредното положение. 

В рамките на същия този двумесечен срок, няма да се прилагат последиците при забава за плащане на задължения по кредит. Тази разпоредба се отнася както до физическите, така и за юридическите лица. Изключения се допускат при задължения към дъщерните дружества на банките. Тук става въпрос за мерките след извънредното положение, според които няма да се начисляват лихви за забава и неустойки. Освен това, банките няма да могат да обявяват кредитите за предсрочно изискуеми при забава за плащане в двумесечния период след отмяната на извънредното положение, както и няма да могат да се развалят договори, поради неизпълнение. 

Казано по – просто, гражданите и юридическите лица, които имат задължения по договори за кредит с банкови и финансови институции, които не са дъщерни дружества на банките, няма да дължат лихви и неустойки за забава на плащанията си в срока по – горе, т.е. за периода 14 май – 14 юли 2020 г., макар и да са забавили плащанията си, ще дължат единствено съответната месечна вноска за главница и възнаградителна лихва. 

От друга страна, в нормална обстановка, при забавяне на плащанията по договори за кредит, банките имат право да го обявят за предсрочно изискуем, което води до моментално образуване на изпълнително дело пред ЧСИ срещу длъжника. Обявяването на предсрочна изискуемост, обаче, в двумесечен срок от отмяната на извънредното положение, не е възможно. 

Изложеното до тук звучи добре, тъй като на пръв поглед изглежда, че длъжниците са достатъчно защитени. Това, обаче не е точно така.

На първо място, мерките след извънредното положение, свързани с последиците от неизпълнение на парични задължения, в съществената си част се отнасят до физическите лица (граждани) и лечебните заведения. Не се оспорва факта, че необходимост от финансова защита на тези субекти, действително има. 

Същественият проблем е, че не се предвижда възможност за неналагане на запори на банкови сметки на юридически лица (фирми), както и че липсва уредба, уреждаща забрана за извършване на описи на движими вещи и недвижими имоти, собственост на такива лица. Всъщност, множеството ограничителни и противоепидемични мерки по време на извънредното положение, доведоха до сериозен икономически спад в оборота на фирмите, а работата на някои от тях беше напълно преустановена за период от два месеца. 

Търговските дружества, обаче, заемат по – големия дял сред длъжниците по кредити, поради факта, че повечето бизнеси са започнати с корпоративни заеми от банки. Така се получава един омагьосан кръг, в който предприетите до момента противоепидемични мерки са поставили някои от тези дружества в ситуация да не могат изобщо да реализират оборот или той да бъде съществено намален. Едновременно с това мерките след извънредното положение не им осигуряват защита срещу запориране на сметките и описване на имуществото, в случай на неплащане на задълженията по кредитите. 

Законодателят не е помислил върху факта, че тези сметки са необходими, за да могат да се използват натрупаните в тях парични средства за снабдяване със стоки, за заплащане на наеми на помещения, за комунални плащания, за задължения по трудови възнаграждения на работниците и др. под.  

Така, макар и както видяхме по – горе, физическите лица да са формално защитени от изпълнителни производства с цел да им се подсигурят средства за оцеляване, когато не е уредена защита на техните работодатели, така че да могат да реално да продължат плащанията за заплати, тази защита в много случаи става обективно невъзможна. Респективно, когато работодателите не могат да плащат заплати, защото сметките им са запорирани, заради невъзможност за обслужване на кредити, поради намаляване обема на работата или нейното преустановяване, не са защитени и работниците, тъй като на практика те не получават възнагражденията и е без никакво значение дали ще може или не да се запорира нещо, което го няма. 

Да, факт е, че е предвидено държавно подпомагане за юридически лица по т. нар. схема „60:40“, но тази мярка не е достатъчна, за да осигури адекватна защита срещу почти сигурен фалит, тъй като първо, малко работодатели отговарят на условията на схемата и второ, при запор на сметки 40% също няма как да бъдат изплатени.   

Мерките след извънредното положение, свързани с предотвратяване разпространението на заразни болести

Недостатъкът на закона във връзка с мерките след извънредното положение, свързани с предотвратяване разпространението на заразни болести се състои в тяхната пълна липса. Нито Министерският съвет, нито Народното събрание предложиха вариант, в който поне част от противоепидемичните мерки, взети до момента със стотиците заповеди на министъра на здравеопазването, да бъдат уредени в закона. 

А това е необходимо най – малко за тези от тях, които предвиждат ограничение на основните неабсолютни човешки права, като например правото на свободно придвижване, свободата на събранията и сдружаването, правото на личната свобода и неприкосновеност и др. Това е необходимо и за тези мерки, спазването на които поначало е забранено със закон, какъвто е случаят със задължението за носене на маскa

Нека разгледаме накратко кои са тези мерки.

Мерките след извънредното положение, свързани с ограничаване на правото на свободно придвижване

Още в самото начало следва да се отбележи, че всички мерки, включително и мерките след извънредното положение, свързани с ограничаване правото на свободно придвижване следва да бъдат законово определени, необходими и пропорционални на преследваната цел, която в случая се състои в защита на общественото здраве. И за да бъде една такава мярка правилна и законосъобразна, то следва и трите изброени критерии да са налице. 

Конкретно предприетите към момента, а и преди това, мерки в това отношение, не са законово определени, което е достатъчно основание да се обоснове тяхната нищожност. От друга страна, макар и те да са безспорно необходими, в никакъв случай не може да се каже, че са пропорционални.

Сред мерките след извънредното положение, свързани с ограничаване на правото на свободно придвижване е, например, забраната за посещение на хранителни магазини и аптеки от лица на видима възраст под 60 (шестдесет) години в интервала между 8:30 до 10:30 ч. 

Първата неяснота е свързана с факта, че забраната се отнася до лица, които са на видима възраст под 60 години, която принципно обезсмисля приложението на тази мярка. Това е така, като за начало, поради факта, че е установен субективен критерий за преценка на кръга от хората, които се обхващат от тази забрана. Видимата възраст на човек над 60 години може да бъде под този праг, поради чисто физиологични характеристики, т.е. той/тя може да изглежда субективно по – млад. Освен това, видимата възраст зависи и от преценката на преценяващия. 

Всъщност, целта на тази мярка е да осигури възможност за ограничаване контакта на възрастните хора, които са по – уязвими здравословно, с други лица, които може да са преносители на заразна болест. При установяване, обаче, на субективни критерии за нейното приложение, тази цел обективно и реално не може да бъде изпълнена. 

Вторият проблем, който възниква във връзка с тази част от мерките след извънредното положение е, че избраният времеви интервал необосновано ограничава и затруднява останалите граждани на възраст под 60 години. Обичайно именно това са хората, които работят всеки делничен ден, като работното им време започва между 9:00 и 10:00 ч. 

Също обичайно, в този интервал и преди започване на работа, се налага тези хора да минават през хранителни магазини, за да си осигурят хранителни продукти за работа или лекарства, които са им необходими. Така например, един работещ човек, събудил се с главоболие няма да може да се снабди със съответното обезболяващо преди да отиде на работа или ще се надява, че работодателят ще му позволи да излезе през работно време, за да отиде до аптека. 

Сред мерките след извънредното положение, свързани с ограничаване на свободното движение е и забраната да се посещават спортни и детски площадки и съоръжения на закрити обществени места. Тази забрана също нито е законово определена, нито е необходима, нито е пропорционална. 

На първо място, няма никаква яснота какво се има предвид под „съоръжение“. Предвид липсата на законова дефиниция на това понятие, гражданите няма как да разберат какво им е забранено и логично, не е възможно да го спазват. В тези случаи, ако бъде наложено наказание за неспазването на тази мярка и в съответния акт за установяването на нарушението се запише просто „посетил съоръжение на закрито обществено място“, съдът ще отмени това наказание, поради нарушаване на правото на защита. 

На второ място, дори и да се приеме, че е възможно мярката да е необходима, поради факта, че заразни болести могат да се предават и чрез повърхности, то дали ще се ползват съоръжения на открити обществени места, но няма да се ползват такива на закрити обществени места е без никакво значение, което обезсмисля мярката, поради липса на логика в приложението ѝ. 

Мерките след извънредното положение, свързани с ограничаване свободата на събранията и сдружаването

Сред мерките след извънредното положение, свързани с ограничаване на свободата на събранията и сдружаването е забрана за провеждане на всякакви организирани събирания на групи над 10 (десет) лица. Именно по отношение на тази мярка възникват някои сериозни проблеми, които са следствие от останалите пропуски както в Закона за мерките и действията по време на извънредното положение и за преодоляване на последиците, така и в Закона за здравето и в Наказателния кодекс. 

Добре е още в началото да уточним, че упражняването на свободата на събранията и сдружаването може да бъде ограничено, освен в случаи предвидени в закон и необходими в едно демократично общество:
1. в интерес на националната или обществената сигурност;
2. за предотвратяване на безредици или престъпления;
3. за защита на здравето и морала
4. за защита на правата и свободите на другите. 

Изброените по – горе четири възможности, първо, са изчерпателно изброени и ограничаването на тази свобода, извън техния обхват, е недопустимо и второ, за да е възможно такива ограничения да бъдат приложени е необходимо те да са предвидени в закон и да са необходими в условията на едно демократично общество за защита на четирите изброени по – горе ценности. 

В обхвата на забраната за провеждане на организирани събирания на групи над 10 души влиза и провеждането на протести, организирани по каквито и да било причини и/или срещу когото и да било, тъй като логично, на тях ще присъстват повече от 10 лица. И това, че тази забрана не е предвидена в закон, а в заповед на министъра на здравеопазването, е най – малкият проблем. 

Всъщност, същественото тук е, че неспазването на тази забрана може да доведе до ангажиране на отговорност, като в законодателството за нарушаване на противоепидемични мерки тя може да бъде както наказателна, така и административнонаказателна. Тази отговорност, обаче, както от Адвокатска кантора „Петкова“ многократно сме отбелязвали, не е диференцирана. Това означава, че за неспазване на една и съща противоепидемична мярка на един човек може да му бъде наложена глоба, а по отношение на друг да бъде наложено наказание лишаване от свобода. 

В светлината на забраната за провеждане на организирани събития на групи над 10 души, може да се даде следния пример:

Вариант 1: 15 души се организират за рождения ден на свой приятел и провеждат празненството в парка. Предвид, че нарушават забрана в този смисъл, въведена със заповед на министъра на здравеопазването, биват санкционирани от компететните органи, като им се налага глоба в размер на 300 лв. Това ще бъде законосъобразно наложена глоба, тъй като тя е предвидена в Закона за здравето. 

Вариант 2: В същото време, докато 15-те приятели от горния пример провеждат своето организирано събиране в парка, в центъра на града се провежда протест с численост 1000 души. На място са изпратени полицейски служители, които арестуват организаторите на простеста, тъй като са нарушили мерките след извънредното положение, предвидени със заповед на министъра на здравеопазването и срещу тях съответната прокуратура образува досъдебно производство за ангажиране на наказателна отговорност. Това действие също ще бъде формално законосъобразно, тъй като е предвидено в Наказателния кодекс. 

Тази липса на диференциация на видовете отговорност, предвидена за нарушаване на противоепидемични мерки, води до създаване на възможности за произвол, тъй като видът отговорност, който ще се прилага за всеки конкретен случай зависи от органа, установил нарушението.  

Мерките след извънредното положение, свързани с ограничаване на правото на свобода и сигурност

Кантората многократно е обръщала внимание, че задължителната изолация и карантина е форма на лишаване от свобода, която трябва да отговаря на международните стандарти за законност, необходимост и пропорционалност. Към настоящия момент в закона тези форми на ограничаване на правото на свобода и сигурност са предвидени бланкетно и абстрактно в закона, но условията и редът за тяхното приложение е уреден в заповед на министъра на здравеопазването, което ги прави незаконосъобразни. 

Проблемите и опасностите в тази връзка сме разгледали в темата „Поставяне под карантина и последици от нарушаването ѝ“ и няма да се спираме подробно на въпроса, тъй като не бяха осъществени промени в тази сфера. 

В заключение

Възникването на извънредна епидемична ситуация, особено на настоящата, свързана с разпространението на нов за медицината вирус, за който науката не знае много, изисква своевременни и адекватни законодателни решения. 

Няма никакъв спор, че спазването на конкретни мерки и ограничения е важно, но хаотичното и необмислено приемане на такива, които нито са законосъобразни, нито са необходими, нито са пропорционални, излиза от обхвата на законната цел, свързана с опазване на общественото здраве. Тук не говорим за формалното непостигане на тази цел, а за реалното такова. 

Ето защо всяко законодателно изменение следва да се случва след провеждане на обществени консултации, с участието на специалисти в сферата на законотворчеството и на медицински специалисти – практици в областта на инфекциозните заболявания и най – вече без наличието на паника от страна на отговорните органи.

______________________________________________________________________

Информация за различните видове права, задължения и средства за защита за нарушаването им в условията на извънредно положение, можете да намерите в секцията „Извънредно положение“

Още интересни теми, свързани със законодателната дейност и участието на обществото в нея, можете да намерите в секцията „Нормотворчество и оценки на въздействието“

Адвокатска кантора „Петкова“ е специализирана в предоставянето на правна помощ и защита при незаконосъобразно ангажиране на наказателна отговорност.  

 

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *