Извънредно положение, Нормотворчество и оценки на въздействието

Мерки след извънредното положение – теория на безпорядъка. Част първа

Краят на обявеното на територията на Република България извънредно положение настъпи на 13 май 2020 г., когато законодателният орган прие набързо и без особен дебат промени в редица закони, за да уреди мерки след извънредното положение, като най – сериозни изменения се появиха в Закона за здравето и в Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. (и за преодоляване на последиците). Законът за изменение и допълнение на Закона за здравето беше обнародван в „Държавен вестник“, бр. 44 на 13 май 2020 г. 

Предвид множеството недостатъци на предприетите мерки след извънредното положение, техният анализ ще бъде разделен на две части. Обект на коментар в днешната първа част ще бъдат промените в Закона за здравето, а във втората част с отделна статия ще бъдат подробно анализирани измененията в Закона за мерките и действията по време на извънредното положение (и за преодоляване на последиците).  

Още в самото начало следва да се отбележи притеснителната тенденция за неспазването на законите от страна на самите държавни органи. Според единствения закон, уреждащ законотворческата дейност, а именно Законът за нормативните актове, при изработването на проект на нормативен акт се извършва предварителна оценка на въздействието и се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Този принцип е необходимо да се прилага стриктно в една демократична и правова държава, тъй като именно законите са тези, които засягат права и законни интереси на гражданите, както и им възлагат задължения. Съответно, тяхното участие в законодателната дейност е задължително. 

На второ място, когато един проект на нормативен акт е съставен от орган на изпълнителната власт, както е в случая със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, уреждащ мерки след извънредното положение, той следва да бъде публикуван на интернет страницата на Портала за обществени консултации за срок от най – малко 14 дни, когато става дума за неотложни случаи. Законът за нормативните актове разпорежда, че след приключването на обществената консултация и преди приемането на съответния нормативен акт, съставителят публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения, заедно с обосновка за неприетите от тях.

Нищо от горното, обаче, не се случи преди приемането на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, уреждащ мерки след извънредното положение, тъй като неговият съставител – Министерски съвет, пропусна да спази тази процедура и директно внесе закона в Народното събрание. Самото Народно събрание е органът, който е длъжен да следи за спазването на тази процедура и да упражнява контрол в това отношение. В последните години, обаче, се наблюдава тенденция за контрол над Народното събрание от страна на изпълнителната власт, но не и обратното. 

От друга страна, самото Народно събрание също не спази процедурата за приемане на коментирания закон и въпреки постъпилите 14 становища от граждани и юридически лица, включително и от кантората, те не бяха нито обсъдени, нито беше мотивирано неприемането им. 

На следващо място, влизането на законите в сила трябва да става след изтичане на т. нар. vacatio legis. Това е срокът, в който законът е обнародван, но не е влязъл в сила и неговата цел е засегнатите граждани и юридически лица да имат възможност да се запознаят със съдържанието му и да се подготвят за неговото изпълнение. По правило този срок е тридневен, като в изключителни случаи може да се предвиди законът да влезе в сила в по – кратък срок. 

Що се отнася до Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, с който се уреждат мерки след извънредното положение, фактът, че тяхното предвиждане е станало „спешно“, поради бездействие на законодателния орган и на изпълнителната власт, не може да послужи като оправдание за скъсяване на този срок. Задължение именно на тези органи е да изработват законодателните актове своевременно. 

От своя страна, Законът за изменение и допълнение на Закона за здравето, както и предприетите в него мерки след извънредното положение, разкриват изключително много недостатъци, които е нормално да се проявят при „спешно“ и необмислено приемане на законодателни изменения.

Мерки след извънредното положение, свързани със задължителна изолация

При предвиждането на мерки след извънредното положение, в Закона за здравето остана разпоредбата, според която на „задължителна карантина“ подлежат контактни лица на лица, болни от определените в него заразни болести, вкл. COVID – 19. Следва да се отбележи позитивният подход за включване на законова дефиниция на понятията „задължителна карантина“ и „задължителна изолация“, но за съжаление позитивите в това отношение приключват до тук.

На първо място, според законодателя, карантината и изолацията са напълно идентични понятия и представляват действия по отделяне на лица, болни от заразна болест, на заразоносители, контактни лица на болни от заразна болест и на лица, влезли на територията на страната от други държави, с цел предотвратяване разпространението на заразна болест. Пълната идентичност на понятията води до извода, че едновременното им използване е напълно излишно.

От друга страна, задължителната изолация (карантина), като действие, представляващо по същество принудително лишаване от свобода трябваше да бъде подробно законодателно уредено, както от гледна точка на нейната дефиниция, така и от гледна точка на условията, реда и сроковете за нейното прилагане. Вместо това Народното събрание делегира своите правомощия за това на изпълнителната власт и по – точно на министъра на здравеопазването, който ще приема тези условия с наредба. Този подход, обаче, е правно недопустим. 

Това е така, най – малко, поради факта, че основанията за лишаване от свобода, включително и с цел предотвратяване разпространението на заразни болести, в условията на приложение на мерки след извънредното положение, са уредени изчерпателно в Европейската конвенция за защита правата на човека, съгласно която редът за лишаване от свобода следва да бъде предвиден в закон. 

Това разрешение е логично, тъй като се приема, че законодателният орган на съответната държава е независим останалите власти и най – вече от изпълнителната власт и именно той следва да упражнява правомощията, водещи до предприемане на мерки за предотвратяване на произвол. Лишаването от свобода е сред действията, за чието извършване държавата е упълномощена, но практиката на Европейския съд по правата на човека показва, че именно тя е обект на най – сериозен произвол. 

Така стигаме до следващия сериозен недостатък, който може да доведе до множество осъдителни решения срещу България от Съда в Страсбург, съответно до заплащане на големи обезщетения на пострадалите лица. Той е свързан със задължителната карантина на контактни лица на заразноболни. 

Поначало, не може да се поставят под карантина лица, които не са установени зараносители или заразно болни, тъй като при тях не съществува законната цел – да се предотврати разпространението на инфекциозни болести. Ето защо, разпореждането за задължително карантиниране на контактни лица и на лица, влизащи на територията на страната, противоречи на международните ангажименти на страната. 

Предвид факта, обаче, че COVID – 19 е очевидно сериозно и смъртоносно заболяване, този законодателен недостатък може да се преодолее като се предвиди задължително тестване на тези лица, какъвто подход беше предприет по отношение на близките на загиналия наскоро в катастрофа известен български журналист, влезли в страната, на които според медиите им е бил направен тест за COVID – 19 и след получаване на отрицателни резултати, карантината им е била прекратена. 

Този подход следва да се приложи по отношение на всички контактни лица, както и на всички граждани, влезли на територията на страната не само, заради необходимостта от спазването на принципа за равенство на гражданите пред закона, но и с цел едновременно изпълнение на международните ангажименти на страната, предпазване на общественото здраве и защита на лицата от произвол. 

Впрочем, следва да се отбележи, че сред приетите мерки след извънредното положение, се предвижда лицата, влизащи на територията на страната да „може“ да се поставят под задължителна карантина. Условията и редът, приложими в тези случаи също не е уреден, като по този начин се отваря врата за разпореждане на задължителна карантина с цел защита на конкретно определени частни интереси (например, определяне на задължителна карантина на лица, влизащи от Гърция и Турция с цел да се мотивират българските граждани да „спасят“ големите хотели, комплекси и концесионери по българското черноморие). 

На следващо място, законът предвижда възможност за задължителна изолация на заразно болни, заразоносители и контактните им лица в домашни условия. В случаите на леки симптоматични прояви на болните, този подход е логичен и правилен, тъй като лечебните заведения не могат, а и не би трябвало да приемат всички болни, особено в случаите, когато те нямат необходимост от постоянно лекарско наблюдение. Проблем възниква в случаите на задължителна изолация в домашни условия на контактните лица на този заразно болен. 

Това обичайно са лицата, които споделят общо домакинство с болния и обичайно се изолират заедно с него за определен период от време. Това, обаче, е неправилно и се отдалечава от целта на закона, която е свързана със запазване на общественото здраве. Контактните лица на заразноболните, в зависимост от особеностите на своя имунитет, могат да се заразят от същата болест, но могат и да останат здрави. Изолирането им заедно с болния създава сериозен риск за тяхното здраве. Този проблем може да се преодолее по споменатия вече начин чрез тяхното задължително тестване и поставянето им под карантина само след получаване на положителен резултат. 

Като позитивна страна на уредбата в Закона за здравето следва да се приеме факта, че се предвижда срокът на задължителната изолация да се определя с нарочен акт. За съжаление и тук, позитивите приключват до тук. 

Както вече споменахме, задължителната изолация по същество представлява лишаване от свобода и нейният срок следва да бъде в законодателно определени граници, съобразени с това дали се изолира заразно болен, контактно лице или лице, влизащо на територията на страната. Съответно недопустимо е той да се предвижда в акт, издаден от орган на изпълнителната власт, какъвто е министърът на здравеопазването. Този недостатък би бил преодолян чрез предвиждането на обоснован срок за изолация на заразноболните, който да започва с тяхното лечение и да приключва след окончателното им оздравяване. Що се отнася до контактните лица и лицата, влизащи на територията на страната, за тях е логично да бъдат определени срокове за задължителна изолация до получаване на резултати от задължително тестване и при наличие на положителен резултат. 

Логично, предвидена е и възможност за обжалване на задължителната изолация пред съд по реда на административния процес, който не предвижда незабавност на производствата. Константната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека, обаче, разпорежда, че законосъобразността на задържането и обосноваността на неговия срок следва да бъдат оценени от независим съд, докато лишаването от свобода (изолацията) трае. За нарушения на този принцип има десетки осъдителни решения срещу България (М.М. срещу България, Харизанов срещу България и много др.). Ето защо трябваше да се предвиди незабавен съдебен контрол на задължителната изолация и карантина по аналогия с незабавния контрол на полицейското и прокурорското задържане. 

Мерки след извънредното положение, свързани с извънредна епидемична обстановка

Изключително сериозни проблеми и въпроси, свързани с устоите на правовия ред в страната и на нейните демократични и конституционни основи повдигат предвидените мерки след извънредното положение, свързани с извънредна епидемична обстановка. 

Няма как да не се отбележи като положителна страна на закона, че все пак бяха предвидени определени условия, въз основа на които да се направи обективна преценка за наличието на непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, която да послужи за обявяване на извънредна епидемична обстановка. 

Оттук започват и множеството проблеми. 

Законът предвижда, че извънредна епидемична обстановка ще се обявява с решение на Министерския съвет и в нейните рамки министърът на здравеопазването ще може да въвежда със заповед временни противоепидемични мерки. 

На първия проблем, свързан с въвеждането на временни противоепидемични мерки със заповеди на министъра на здравеопазването, обществото стана свидетел по време на действието на извънредното положение. В рамките на два месеца, министърът издаде стотици заповеди. Едни от тях бяха изменяни многократно, други бяха отменяни няколко часа след издаването им, което доведе до масова паника, сериозно объркване и пълен колапс на администрацията.

Вторият проблем е свързан с това, че противоепидемичните мерки по своето естество водят до ограничаване на някои основни права на гражданите, които пък според Конституцията са неотменими, освен когато ограниченията са предвидени със закон. По отношение на някои от тези права се разпорежда ограниченията да стават само в рамките на война, военно или друго извънредно положение. Така се стига до извода, че делегацията на правомощия, които поначало принадлежат на Народното събрание, към орган на изпълнителната власт, е противоконституционно. 

Третият проблем произтича от факта, че именно извънредната епидемична обстановка е предпоставка за активиране на възможността за ограничаване на основни човешки права. Поради това нейно качество, абсолютно недопустимо е нейното обявяване бъде предоставено на Министерския съвет, тъй като това, първо, противоречи на Конституцията и второ, предоставя сериозни възможности за произвол и авторитаризъм, поради факта, че за правото остава неясно ще подлежи ли това решение на съдебен контрол или не. Така се стига до ситуацията, в която на изпълнителната власт се предоставят правомощия да обявява извънредна епидемична обстановка, в чийто рамки да се ограничават основни права на гражданите за привидно определен период от време, без да е налице сигурен съдебен или обществен контрол чрез Народното събрание. 

Неотстранените проблеми в Наказателния кодекс

Със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето не бяха направени промени в Наказателния кодекс по отношение на престъплението, свързано с нарушаване на наредба, правила и мерки, приети с цел предотвратяване разпространението на заразна болест, в която продължава да се предвижда лишаване от свобода за всички лица, които не спазят задължителна изолация. Кантората многократно е обръщала внимание на този проблем, включително и със становищата си до Народното събрание, който произлиза от факта, че липсва диференциране на наказателната от административнонаказателната отговорност и остава неясно за кои лица кой вид отговорност ще се прилага. 

По този начин се създават условия за неспазване на принципа за равенство на гражданите пред закона и за развитие на корупционни практики, тъй като законът в този му вид позволява налагане на глоба по административен ред за нарушаване на задължителна карантина от контактно лице А и налагане на наказание лишаване от свобода за контактно лице Б. Този недостатък лесно би бил преодолян, ако наказателната отговорност остане само за неспазване на задължителна изолация от страна на заразно болните и заразоносителите. Това разрешение е логично, поради това, че именно тази категория лица, с неспазването на своята изолация, поставят в сериозна опасност здравето на другите и това прави прилагането на наказателната отговорност оправдано от правна гледна точка. 

Що се отнася до контактните лица и лицата, влизащи на територията на страната, те не са установени носители на заразна болест, поради което неспазването на карантина от тяхна страна не поставя в никаква опасност общественото здраве. Предвид, че поставянето на тези лица под карантина би било оправдано единствено до получаване на резултат от задължително проведен тест за заразоносителство, то неспазването на карантината през този период е оправдано да се наказва с глоба по административен ред.  

В заключение

Както видяхме по – горе, изменението дори и на само няколко разпоредби от даден закон, когато не е съобразено със законоустановените принципи за необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност, може да доведе до сериозен законодателен безпорядък. 

От друга страна, простото спазване на горните принципи би имало като последица законосъобразност на предприетите мерки след извънредното положение, които, първо ще изпълнят своята цел за опазване на общественото здраве и второ, ще бъдат разсеяни обществените притеснения, свързани с установяването на произвол в държавното управление. 

______________________________________________________________________

Информация за различните видове права, задължения и средства за защита за нарушаването им в условията на извънредно положение, можете да намерите в секцията „Извънредно положение“

Още интересни теми, свързани със законодателната дейност и участието на обществото в нея, можете да намерите в секцията „Нормотворчество и оценки на въздействието“

Адвокатска кантора „Петкова“ е специализирана в предоставянето на правна помощ и защита при незаконосъобразно ангажиране на наказателна отговорност.  

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *